Em meio a regimes de austeridade fiscal que limitam despesas discricionárias, as universidades públicas brasileiras têm se tornado crescentemente dependentes de emendas parlamentares para custeio básico. A expansão do "orçamento impositivo", que elevou as emendas de R$ 3,9 bilhões para R$ 48,3 bilhões (valor corrigido) entre 2015 e 2024, transfere a dominância orçamentária do Executivo para o Legislativo, comprometendo a autonomia e a priorização do desenvolvimento científico e tecnológico no país.

A função essencial da universidade versus a Tesoura Orçamentária

As universidades brasileiras possuem um papel primordial que vai além da formação, abrangendo a produção de conhecimento, o fomento da capacidade científica e tecnológica, e a contribuição direta para a elaboração e avaliação de políticas públicas. Como afirmou Anísio Teixeira (1968), “A educação não é só um bem para o indivíduo, mas uma necessidade para a sociedade”.

No entanto, o financiamento público dessas instituições tem se tornado um dilema acirrado por orientações de austeridade fiscal. Desde 2016, sob regimes como o Novo Regime Fiscal (NRF) e, em parte, o Novo Arcabouço Fiscal (NAF), as universidades enfrentam uma "tesoura orçamentária" que age centralmente nas despesas discricionárias (custeio e capital). Isso limita severamente a autonomia universitária — uma prerrogativa constitucional — e a capacidade de funcionamento e expansão.

O Crescimento Exponencial e a Fragilidade das Emendas

Diante da dotação orçamentária declinante, buscar complementar os recursos da Lei Orçamentária Anual (LOA) com emendas parlamentares tornou-se quase uma exigência de gestão.

A grande mudança ocorreu a partir de 2015, com o chamado "orçamento impositivo". Essa alteração constitucional obrigou o Poder Executivo a executar a programação orçamentária indicada pelo Legislativo por meio das emendas, o que resultou em:

• Aumento de Valor: O montante das emendas parlamentares (corrigido) saltou de R$ 3,9 bilhões em 2015 para R$ 48,3 bilhões em 2024, segundo dados compilados por Cordeiro (2024).

• Dominância do Legislativo: Essa expansão induziu uma mudança no orçamento público federal, passando de um regime de "dominância orçamentária do Poder Executivo" para o de "dominância orçamentária do Poder Legislativo" (Faria, 2023).

Implicações e Desafios para a Academia

O uso das emendas para cobrir despesas básicas de custeio, e financiar atividades de pesquisa, extensão e assistência estudantil, acentua a fragilidade do financiamento da educação superior.

A distribuição desses recursos é baseada na articulação política de cada universidade com os parlamentares, gerando distorções no repasse e desvios de foco de um projeto de longo prazo para a Ciência e Tecnologia (C&T).

Além disso, a falta de transparência e rastreabilidade nas execuções de algumas emendas (como as de comissão) levou o ministro Flávio Dino, do STF, a exigir um plano de trabalho prévio para as emendas individuais e a suspender repasses para fundações de apoio que descumpriam as exigências de transparência (dezembro de 2024 e abril de 2025).

O Ministério da Educação (MEC) tenta regular a situação com cartilhas orientativas aos parlamentares, indicando ações prioritárias. No entanto, o Observatório do Conhecimento avalia que, ao depender de emendas para custeio, o sistema público superior tem seu potencial de transformação moldado por interesses que podem ser eleitoreiros, em vez de estratégicos para o desenvolvimento nacional.

Com informações: Diplomatique, Observatório do Conhecimento, STF, MEC